สรณะ เทพเนาว์ แนวทางการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น 8เมษา58

ข้อเสนอแนวคิด เรื่อง สภาพลเมืองในระดับพื้นที่ (Civil Juries) ที่มีการกล่าวถึงแนวคิดนี้อย่างแพร่หลาย และข้อเสนอเรื่องปฏิรูปกฎหมายเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น

ข้อสับสนของการเบิกเงินเพื่อชำระค่าลงทะเบียนอบรมแก่หน่วยงานเอกชนเป็นผู้จัด

18 กรกฎาคม 2011 เวลา 17:08 น.

ผมมักจะพบคำถาม ตอบ ในเฟสบุ๊คเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายในการลงทะเบียนอบรมกับหน่วยงานเอกชนที่เป็นผู้จัด  หากเบิกเงินเกิน 600 บาทแล้ว สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจสั่งให้ท่านใช้เงินคืนบ้าง เรียกเงินคืนบ้าง   บางท่านก็แนะนำให้ฟ้องศาลปกครอง  ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นข้อแนะนำที่หลงทางทั้งนั้น
              ก่อนอื่นใด ผมขอแนะนำให้ท่านมีความรู้และเข้าใจในอำนาจหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นอันดับแรกก่อนว่า  สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินนั้นเป็นหน่วยงานธุรการของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินซึ่งเป็นหน่วยงานที่ตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐในเรื่องการใช้เงิน ตามมาตรา 312 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน  มีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 39 (2) (ก) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งได้กำหนดบังคับให้เจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีหน้าที่ต้องทำการตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินอื่นของหน่วยรับตรวจ หรือที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ และอาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน การใช้จ่ายทรัพย์สินอื่น หรือการจัดซื้อจัดจ้างตามแผนงาน งานหรือโครงการของหน่วยรับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุ้มค่าหรือไม่
                 เมื่อพิจารณาปัญหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่สำนักการตรวจเงินแผ่นดินได้เข้าตรวจสอบหลักฐานการเบิกจ่ายเงินของหน่วยงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผู้รับตรวจแล้ว   เจ้าหน้าที่สำนักการตรวจเงินแผ่นดินจะต้องเอากฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องกับการเบิกจ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมายึดถือไว้เป็นหลักในการตรวจสอบ และพิจารณาข้อเท็จจริงจากพยานหลักฐานคือเอกสารเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินของผู้บริหารและพนักงานส่วนท้องถิ่นว่า เป็นไปตามข้อ 67 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ หรือไม่ อย่างไร เป็นลำดับแรกก่อน และต่อมาต้องพิจารณาว่า หน่วยงานรับตรวจได้ใช้จ่ายเงินเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุ้มค่าหรือไม่ เป็นลำดับที่สอง
                        ดังนั้น  การที่เจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ได้ตรวจสอบหลักฐานการเบิกค่าใช้จ่ายของผู้บริหารและพนักงานส่วนท้องถิ่นแล้วพบว่า หน่วยงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผู้รับตรวจได้จ่ายเงินค่าลงทะเบียนอบรมเป็นจำนวนเงินมากกว่าวันละ 600 บาท ซึ่งเป็นจำนวนเงินที่เกินกว่าที่กำหนดไว้ในระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย  ค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๙  ข้อ ๒๒ (๒) ซึ่งกำหนดให้จ่ายได้เพียงแค่วันละ ๖๐๐ บาทเท่านั้น เจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน จึงตั้งข้อสังเกตไว้ว่า  การเบิกเงินตามหลักฐานที่ตรวจพบดังกล่าวนั้น น่าจะไม่เป็นไปตามข้อ 67 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗  ประกอบกับข้อ ๒๒ (๒) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย  ค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๙  เจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน จึงได้สอบถามข้อเท็จจริงจากนายกฯ และหรือหัวหน้าหน่วยงานคลังว่า  ตามที่หน่วยงานได้เบิกเงินตามฎีกาเพื่อชำระเงินค่าลงทะเบียนเข้าอบรมกับหน่วยงานเอกชนนั้นหน่วยงานได้จ่ายเงินเกินกว่าวันละ 600 บาท อันเป็นการจ่ายเงินที่ขัดต่อระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย  ค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๙  ข้อ ๒๒ (๒) ซึ่งกำหนดให้จ่ายได้เพียงแค่วันละ ๖๐๐ บาทเท่านั้น เพราะเหตุใดจึงจ่ายเงินมากกว่าที่ระเบียบกำหนด ให้ชี้แจง ในลักษณะบันทึกสองขาบ้าง สอบถามด้วยวาจาบ้าง
                     แต่สิ่งที่ผมมักจะพบอยู่เสมอ ว่า  แท้จริงแล้ว เป็นเรื่องการเข้าใจผิดของนายกฯ และพนักงานส่วนท้องถิ่นในปัญหาดังกล่าว ดังนี้
                    กรณีแรก เจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเพียงแต่สอบถามข้อเท็จจริงว่า การเบิกจ่ายเงินนั้นผิดระเบียบ แต่นายกฯ  และหรือหัวหน้าหน่วยงานคลังพากันเข้าใจว่า  สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินสั่งให้คืนเงินเสียแล้ว
                    กรณีที่สอง  นายกฯ และหรือหัวหน้าหน่วยงานคลังไม่สามารถชี้แจงหลักการและเหตุผลในการอนุมัติจ่ายเงินค่าลงทะเบียนกับหน่วยงานเอกชนให้แก่เจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้  ครั้นเจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินกลับไปแล้ว และทำหนังสือแจ้งข้อทักท้วงกลับมาว่า การเบิกเงินเพื่อชำระค่าลงทะเบียนอบรมกับเอกชนเกิน 600 บาทนั้น เป็นการเบิกเงินไม่เป็นไปตามข้อ 22(2) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2549 ขอให้หน่วยงานเรียกเงินคืนเงินส่วนที่เกินจากผู้ที่เกี่ยวข้องแก่หน่วยงาน แต่กลับปรากฏว่า นายกฯ  และหรือหัวหน้าหน่วยงานคลังพากันเข้าใจว่า  สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเรียกเงินคืนเสียแล้ว
                     ความจริงแล้วตามปัญหาข้างต้น เจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเพียงสอบถามข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินตามฎีกาว่า การเบิกเงินเพื่อชำระค่าลงทะเบียนอบรมกับเอกชนเกิน 600 บาทนั้น เป็นการเบิกเงินไม่เป็นไปตามข้อ 22(2) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2549 จึงแจ้งแนะนำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเรียกเงินจากผู้เกี่ยวข้องเท่านั้น  มิใช่เจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีคำสั่งให้คืนเงินแต่อย่างใด  แต่อย่างไรก็ตาม หน่วยงานผู้รับตรวจมีหน้าที่ชี้แจงข้อเท็จจริงว่า หน่วยงานของตนมีอำนาจในการใช้จ่ายเงินดังกล่าวเพราะอะไร   ทั้งนี้ตามข้อ 102 แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ ได้กำหนดให้หัวหน้าหน่วยงานผู้เบิกหรือรับเงิน และหรือหัวหน้าหน่วยงานคลังของหน่วยงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผู้รับตรวจ มีหน้าที่ชี้แจงและอำนวยความสะดวกแก่เจ้าหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน และหากได้รับข้อทักท้วงจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินให้หัวหน้าหน่วยงานผู้เบิกและหรือหัวหน้าหน่วยงานคลังปฏิบัติตามคำทักท้วงโดยเร็ว อย่างช้าไม่เกินสี่สิบห้าวันนับจากวันที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับการแจ้งข้อทักท้วงนั้น   แต่หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่านไม่เห็นด้วยกับหนังสือแจ้งข้อทักท้วงดังกล่าว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผู้รับตรวจชอบที่จะชี้แจงข้อทักท้วงไปยังสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินอีกครั้งหนึ่ง   แต่หากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินยืนยันว่ายังไม่มีเหตุผลที่จะล้างข้อทักท้วง ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชี้แจงเหตุผลและรายงานให้ผู้ว่าราชการจังหวัดวินิจฉัยภายในสิบห้าวันนับจากวันที่ได้รับคำยืนยันจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน และให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแจ้งผลการวินิจฉัยภายในสามสิบวันนับจากวันที่ได้รับรายงานจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของผู้ว่าราชการจังหวัดให้ปฏิบัติให้เสร็จสิ้นภายในสี่สิบห้าวันนับจากวันที่ได้รับทราบผลการวินิจฉัย ทั้งนี้ตามข้อ 103 แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗
                  แต่อย่างไรก็ตาม การคืนเงินให้แก่หน่วยงานนั้น ก็ใช่ว่าจะทำได้ง่ายนัก  เพราะการมีคำสั่งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องคืนเงินได้นั้น  จะต้องปฏิบัติตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539  กล่าวคือจะต้องทำเป็นคำสั่งทางปกครอง โดยมีรูปแบ ขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นสำคัญ  นายกฯ ในฐานะหัวหน้าหน่วยงานของของรัฐที่ได้รับความเสียหาย จะต้องออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสิบสวนข้อเท็จจริง แต่งตั้งกรรมการสอบสวนความรับผิดทางละเมิด  เพื่อให้กรรมการสอบสวนนั้นทำการสอบสวนว่า  การเบิกจ่ายเงินเพื่อชำระค่าอบรมกับเอกชนนั้น  ได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่ เป็นการกระทำผิดกฎหมาย หรือไม่ ทำให้หน่วยงานได้รับความเสียหาย หรือไม่  และความเสียหายนั้น ต้องเป็นผลโดยตรงจากกระทำของเจ้าหน้าที่ผู้เบิกเงินด้วย  กว่าจะถึงขั้นตอนสุดท้ายเพื่ออกคำสั่งทางปกครอง ก็สามารถสรุปได้ว่า  ไม่เป็นการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่รัฐ  โดยไม่ต้องไปฟ้องศาลปกครองให้เสียเวลา
ดังนั้น การที่ผู้บริหารและพนักงานส่วนท้องถิ่นไม่อยากให้เจ้าหน้าที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินทักท้วงเหตุดังกล่าว ก็ควรมีเหตุผลชี้แจงในการเบิกเงิน  ซึ่งนายกฯ มีอำนาจอิสระในการพิจารณาอนุมัติให้เบิกค่าใช้จ่ายในการอบรม ว่า “ได้พิจารณาหลักสูตรการอบรมนั้นอย่างรอบคอบ โดยให้พิจารณาถึงความน่าเชื่อถือ หรือชื่อเสียงของหน่วยงานผู้จัด เนื้อหาหลักสูตร ว่า ตรงกับความต้องการ และมีค่าใช้จ่ายที่เหมาะสมกับหลักสูตร หรือไม่”[i] เพื่อพัฒนาบุคลากรของหน่วยงานให้มีทักษะ ความรู้ หรือเพิ่มพูนประสบการณ์ และไปใช้ประโยชน์สามารถนำมาปรับประยุกต์ใช้ในการบริหารจัดการอำนาจหน้าที่ต่อไป
               หากรัฐใช้อำนาจกำกับดูแลห้ามมิให้เบิกค่าลงทะเบียน จึงเป็นการขัดต่อความต้องการของ อปท. ทั้งนี้ตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.61/2549  ระหว่าง เทศบาลนครระยอง ผู้ฟ้องคดี กับ กระทรวงมหาดไทย ที่ 1 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยที่ 2 ผู้ถูกฟ้องคดี



[i] หนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่ มท.0807.2/ว 743 ลงวันที่ 8 เมษายน 2551 และหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่ มท.0807.2/ว 477 ลงวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2554


 ภัฏ  พงศ์ธามัน